המועצה הציבורית למניעת רעש וזיהום אויר בישראל – מלר"ז נ' איגודן – תשתיות איכות סביבה ואח'

פסק דין

1.כעולה מהעתירה, העותרת היא עמותה הפועלת לשמירת איכות החיים והסביבה בישראל.

עניינה של העתירה בבקשת העותרת לקבל מידע מהמשיבות מכוח חוק חופש המידע התשנ"ח -1998 (להלן: "חוק חופש המידע"). בכלל זה מבקשת העותרת לקבל דוחות בדבר בקרת שפכי תעשיה שבוצעו במפעלים במספר רשויות מקומיות בין השנים 2007 עד 2011.

2.העתירה הוגשה על ידי העותרת מלכתחילה נגד המשיבה 1 (להלן: "איגודן") בלבד. ביום 4.4.12 הגישה העותרת עתירה מתוקנת לה נוספו משיבים נוספים.

על פי העתירה המתוקנת, איגודן הוא תאגיד סטטוטורי המאגד בתוכו חלק מהרשויות בגוש דן. העותרת טענה כי לאיגודן יש כל הסמכויות והתפקידים שנתונים לרשויות מקומיות על פי כל חיקוק, ותפקידו הוא לטפל ולפעול בענייני ביוב בתחום האיגוד. המשיבה 2 (להלן: "מי אזור דן") צורפה לעתירה המתוקנת בהסכמת באי כוחה. בעתירה נטען כי מי אזור דן היא אגודה שיתופית הכוללת את הרשויות המקומיות החברות באיגודן וכן את איגודן עצמה. מי אזור דן מבצעת דיגומי שפכים בערים המצויות בתחום איגודן. עוד נטען כי איגודן מפעילה מאז שנות ה-80 יחידה לאיכות הסביבה שתפקידה בין היתר לנטר את שפכי המפעלים באזור גוש דן.

3.יובהר כי לגישת המשיבות, איגודן כלל אינה עוסקת בבקרת שפכי תעשייה; היא אינה מחזיקה בכל מידע שהוא שגילויו מבוקש בעתירה, ולכן מן הראוי היה למחוק אותה מן העתירה מלכתחילה. לגישת המשיבות, הגוף שבצע את הדגימות ומחזיק בפועל במידע המבוקש היא מי אזור דן. העותרת לא חלקה למעשה על טענה זו, ולכן אין מקום לקבל את העתירה נגד איגודן.

4.העתירה המתוקנת הוגשה גם נגד 18 משיבים נוספים – תאגידי מים ורשויות מקומיות בגוש דן. המשיבים 3-9 הם תאגידים סטטוטוריים, שהוקמו מכוח חוק תאגידי מים וביוב תשס"א – 2001 (והם יכונו להלן: "תאגידי המים"); המשיבות 10-12 הן רשויות מקומיות שבהן לא הוקמו עדיין תאגידי מים, והמשיבות 13-20 הן רשויות מקומיות בהן קיימים תאגידי מים – הם המשיבים 3-9 (כל המשיבות הללו יכונו להלן: "הרשויות המקומיות").

המשיבים 3-6 התקשרו בהסכמים עם מי אזור דן למתן שירותי בקרה על פיקוח שפכי תעשייה. בהסכמים אלה נקבע כי המידע שיגיע למי אזור דן בקשר עם שירותי הבקרה הללו הוא קניין של הרשויות המקומיות, וכי מי אזור דן מחויבת לשמור מידע זה בסודיות. ליתר תאגידי המים והרשויות המקומיות שאין בהן תאגיד מים, אין הסכמים חתומים על מי אזור דן, אולם מי אזור דן רואה גם אותם כבעלים של המידע שהיא אוספת.

5.לאחר הגשת העתירה המתוקנת, ולאחר שחלק מהמשיבים הגישו תגובות לעתירה, בקשה העותרת לחזור בה מהעתירה ככל שהיא נוגעת למשיבים 3-20 ובקשה למחוק אותה ללא צו להוצאות (ר' הודעת העותרת מיום 18.3.13). המשיבות היחידות שנותרו בעתירה הן אם כן איגודן ומי אזור דן.

טענות הצדדים

6.העותרת טענה כי הזכות למידע היא זכות יסוד חוקתית, בהתאם להלכה הפסוקה של בית המשפט העליון. כאשר רשות ציבורית מחזיקה במידע, היא עושה זאת כנאמנה של הציבור. המידע המבוקש דרוש לעותרת לגישתה הן לצורך הגשת תביעות נגד עסקים מזהמים, והן לצורך שקיפות וידיעת הציבור אודות עסקים מזהמים ושיעורי החריגות שלהם מהתקנים המותרים על פי חוק. רשות ציבורית חייבת למסור מידע אודות איכות הסביבה, ומידע כזה צריך להיות זמין לידיעת הציבור.

7.העותרת טענה כי המשיבות הן גופים ציבוריים וככאלה – הוראות חוק חופש המידע חלות עליהן. היא הוסיפה כי אין מקום לחייב אותה לפנות ישירות לתאגידי המים או לרשויות המקומיות עבורן נאסף המידע על ידי המשיבות. פנייה כזו תכביד על העותרת. בנוסף, חלק מהמידע נאסף בתקופה לפני הקמת תאגידי המים. עוד ציינה העותרת כי תאגידי המים אליהם פנתה העותרת, הפנו אותה למי אזור דן.

8.העותרת התייחסה לטענה לפיה היא פעלה בחוסר ניקיון כפיים וחוסר תום לב, וכי היא אינה פועלת למען הגנת הסביבה אלא תוך ניצול לרעה של הכוח שנמסר לה לנהל הליכים נגד גורמים מזהמים. לגישת העותרת, אין זה מעניינה של הרשות מהו השימוש שעושה מקבל המידע במידע. על כל פנים, הפעלה ראויה של סעיף 10 לחוק חופש המידע, היתה צריכה להביא למסקנה לפיה על המשיבות להעביר לעותרת את המידע המבוקש על ידיה.

9.העותרת התייחסה גם להסכמים בין המשיבות לבין חלק מתאגידי המים, ולטענת המשיבות לפיה הן התחייבו בהסכם זה שלא לגלות את המידע המבוקש. לטענת העותרת, אין לקבל את טענת המשיבות לפיהן מדובר במידע שאי גילויו היה תנאי למסירתו. ראשית, נטען כי המשיבות מסרו אותו מידע בדיוק לעותרת במשך שנים ארוכות, ללא כל טענה. אף אם המשיבות התחייבו בהסכמים עם תאגידי המים שלא לגלות את המידע, הרי העותרת לא היתה צד להסכמים אלה - חוזה יכול להיות לטובת צד שלישי, אך אינו יכול להיות לרעתו.

על כל פנים, ככל שיש הסכמה לפיה המידע לא יגולה, מדובר בסעיף הראוי לביטול לאור הוראותיו הקוגנטיות של חוק חופש המידע. לגישת העותרת - חוק חופש המידע והתקנות מכוחו הם הסדרים קוגנטיים, שלא ניתן להתנות עליהם במסגרת ההסכמים של המשיבות עם תאגידי המים. ההסכמים עצמם קבעו כי בית המשפט יכול להורות על גילוי המידע לצד שלישי, ומכאן כי הצדדים גילו דעתם כי יכול שיתבקשו למסור את המידע.

10.לגישתה של העותרת, קיים ניגוד עניינים מובנה המהווה תמריץ שלילי להעברת המידע מתאגידי המים לעותרת. זאת משום שתאגידי המים רשאים לחייב בתשלום כל מפעל שמזרים שפכים החורגים מהתקנים. מכאן שמפעל מזהם מהווה מקור הכנסה לתאגיד המים. מאחר שהעותרת עושה שימוש במידע לביצוע פעולת אכיפה נגד מפעלים מזהמים וגורמת להפסקת הזיהום, מתן המידע עלול לפגוע בהכנסותיהם של תאגידי המים. מי אזור דן מקבלת אחוזים מהקנסות שמושתים על מפעלים מזהמים, ולכן גם לה יש אינטרס שהזיהום לא ייפסק.

11.מנגד, טענו המשיבות כי יש לדחות את העתירה נגד איגודן שאינה מחזיקה כלל במידע המבוקש. באשר למי אזור דן, נטען כי היא מחזיקה במידע בנאמנות עבור הרשויות המקומיות או תאגידי המים איתם היא התקשרה בהסכם, מכוח תנאי ההסכם. בנסיבות אלה, חוק חופש המידע אינו חל. לטענת המשיבות, ההסכם חייב את איגודן לשמור בסודיות מוחלטת את כל המידע שיגיע לידיה בקשר עם ביצוע שירותי הבקרה עבור הרשויות המקומיות. הרשויות המקומיות ותאגידי המים, שהקניין במידע שייך להם מתנגדים למסירת המידע לידי העותרת. היעתרות לעתירה תביא לפגיעה בזכות הקניין של הרשויות ותאגידי המים במידע, ולהפרה יסודית של ההסכמים בין מי אזור דן לבין תאגידי המים השונים.

12.המשיבות טענו כי העותרת הגישה עתירה מתוקנת במסגרתה היא צירפה את התאגידים והרשויות המקומיות הרלוונטיים. אולם, בסופו של דבר העותרת חזרה בה מהמהלך הדיוני הזה. העותרת פנתה לרשויות המקומיות, ובקשה מהן למסור לה את המידע. עם חלק מתאגידי המים היא הגיעה להסכמות בדבר מסירת מידע. העותרת אף החלה להגיש עתירות מנהליות נגד אותם תאגידי מים שעומדים בסירובם ולא מספקים לה את המידע (עתירות ששתיים מהן אף צורפו – שלא כדין וללא אישור בית המשפט, לסיכומים עצמם). לעותרת ישנו אם כן סעד חלופי של פנייה ישירה לרשויות ולתאגידי המים, בבקשה לקבל מהם את המידע. סעד זה הוא נכון, וראוי יותר – ללכת ב"דרך המלך" ולבקש את המידע מבעליו החוקיים.

לגישת המשיבות, אין בהפניה לרשויות המקומיות או לתאגידים משום הכבדה בלתי סבירה, מה עוד שבית המשפט חייב בכל מקרה בטרם מתן סעד, לשמוע את עמדתם. בפועל, כך נטען, מתנגדים תאגידי המים – כולם או חלקם – למסור את המידע. בנסיבות אלה, היה על העותרת לצרף את התאגידים והרשויות כמשיבים לעתירה, כמי שעלול להיפגע מקבלתה.

13.לחלופין נטען כי גם אם יש תחולה לחוק חופש המידע, מי אזור דן אינה צריכה לגלות את המידע המבוקש. זאת משום שמדובר במידע שחלים עליו סעיפים 9(ב)(1) ו-(7) לחוק חופש המידע. לטענת המשיבות, ההסכמים שלהן עם תאגידי המים אינם מהווים התניה על הוראות קוגנטיות בחוק חופש המידע, משום שההסכמים אינם שוללים מהתאגידים עצמם את האפשרות לפרסם את המידע, אלא מתנים את פעילותה של מי אזור דן, כשלוח וקבלן של התאגידים. האפשרות של ביטול של חלק מהוראות ההסכמים, היא אפשרות שבית המשפט אינו יכול לקבלה בלא לתת לשני הצדדים להסכמים אפשרות להשמיע את עמדתם בקשר לכך.